Zorgvuldig beleid volgens de Awb 3.2. Wat betekent dit voor houtstookbeleid?

Binnen het bestuursrecht vormt artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) één van de centrale randvoorwaarden voor rechtmatig overheidsoptreden. Dit zorgvuldigheidsbeginsel verplicht bestuursorganen om besluiten zorgvuldig voor te bereiden en daarbij de relevante feiten en belangen objectief vast te stellen.

Bij gemeentelijk houtstookbeleid speelt deze onderzoeksplicht een fundamentele rol. Voordat een gemeente generieke beperkingen of verboden kan opnemen in het omgevingsplan, moet zij beschikken over een deugdelijke lokale feitelijke onderbouwing.

Artikel 3:2 Awb verplicht bestuursorganen om bij de voorbereiding van besluiten:

• relevante feiten zorgvuldig vast te stellen;
• belangen objectief af te wegen;
• en besluiten te baseren op controleerbare gegevens.

Binnen houtstookbeleid betekent dit dat een gemeente niet uitsluitend kan steunen op algemene landelijke aannames, beleidsmodellen of generieke gezondheidsuitspraken, maar specifiek moet onderbouwen waarom in de eigen lokale situatie een dwingende maatregel noodzakelijk zou zijn.

Binnen beleidsdiscussies over houtstook wordt regelmatig verwezen naar landelijke emissiemodellen, algemene WHO-uitspraken over fijnstof of nationale RIVM-factsheets. Deze bronnen beschrijven echter vooral algemene gezondheidskundige of landelijke emissiegerelateerde inzichten.

Landelijke modellen zijn geen lokale nulmetingen

Een generieke emissieschatting of landelijke achtergrondconcentratie toont niet automatisch aan dat in een specifieke wijk, straat of situatie sprake is van een lokaal bestuursrechtelijk probleem dat een dwingende maatregel rechtvaardigt.

Diffuse achtergrondbronnen

Fijnstofconcentraties bestaan uit een optelsom van uiteenlopende bronnen, waaronder verkeer, industrie, landbouw, buitenlandse emissies en natuurlijke achtergrondconcentraties. Daardoor ontstaat een fundamenteel probleem bij het lokaal isoleren van de specifieke bijdrage van particuliere houtstook.

Om te voldoen aan artikel 3:2 Awb moet een gemeente objectief kunnen vaststellen:

• wat de lokale blootstelling is;
• welke bronbijdrage particuliere houtstook daadwerkelijk levert;
• welke gezondheids- of hinderbelasting lokaal optreedt;
• en waarom een specifieke maatregel noodzakelijk en geschikt zou zijn.

Juist bij particuliere houtstook ontbreekt binnen het huidige technische en wettelijke kader echter een betrouwbare lokale meet- en monitoringsstructuur waarmee deze causaliteit objectief kan worden vastgesteld.

Zonder objectieve lokale nulmetingen ontstaat daardoor een fundamenteel probleem bij de feitelijke onderbouwing van generieke maatregelen.

De onderzoeksplicht van artikel 3:2 Awb staat niet op zichzelf. Zij vormt de feitelijke basis onder:

• de evenredigheidstoets nieuwe stijl;
• het subsidiariteitsbeginsel;
• en het verplichte preventieve voortraject van minder ingrijpende maatregelen (spoor-0).

Wanneer een gemeente niet objectief kan vaststellen:

• wat de lokale uitgangssituatie is;
• welke effecten maatregelen hebben;
• en welke bronbijdrage daadwerkelijk wordt beïnvloed,

ontstaat een fundamenteel probleem bij het bestuursrechtelijk motiveren van dwingende beperkingen.

De bestuursrechtelijke analyse laat zien dat artikel 3:2 Awb gemeenten verplicht tot een objectieve en lokaal herleidbare feitelijke onderbouwing van dwingende houtstookmaatregelen. Omdat landelijke emissiemodellen, algemene gezondheidsuitspraken en diffuse fijnstofdata geen lokale nulmetingen vervangen, ontstaat binnen het huidige wettelijke en technische kader een fundamenteel probleem bij het zorgvuldig voorbereiden van generieke gemeentelijke houtstookrestricties.