Spoor-0 minder ingrijpende maatregelen eerst

Binnen het bestuursrecht geldt het uitgangspunt dat een overheid eerst moet onderzoeken of een probleem met minder ingrijpende maatregelen kan worden aangepakt voordat dwingende beperkingen worden opgelegd. Dit uitgangspunt speelt een centrale rol binnen de evenredigheidstoets nieuwe stijl van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bij gemeentelijk houtstookbeleid betekent dit dat een gemeente eerst aantoonbaar moet onderzoeken of lichtere maatregelen voldoende effect kunnen bereiken, voordat generieke verboden of beperkende regels juridisch kunnen worden overwogen.

Het subsidiariteitsbeginsel verlangt dat de overheid altijd begint met het minst ingrijpende instrument. Dwingende maatregelen mogen pas worden ingezet wanneer minder belastende alternatieven aantoonbaar onvoldoende effectief blijken.

Binnen particuliere houtstook gaat het daarbij bijvoorbeeld om:

• gerichte voorlichting;
• stookcursussen;
• technische verbetermaatregelen;
• onderhoud en afstelling;
• stimulering van schonere verbranding;
• casusgerichte handhaving bij concrete overlastsituaties.

Deze preventieve fase wordt binnen dit kenniscentrum aangeduid als spoor-0.

De evenredigheidstoets vereist niet alleen dat minder ingrijpende maatregelen eerst worden ingezet, maar ook dat hun effect objectief wordt geëvalueerd.

Een gemeente moet daarom feitelijk kunnen onderbouwen:

• welke minder ingrijpende maatregelen zijn toegepast;
• in welk gebied deze zijn ingezet;
• welk meetbaar effect zij hebben gehad;
• en waarom deze maatregelen lokaal onvoldoende resultaat hebben opgeleverd.

Zonder een objectieve evaluatie van spoor-0 ontbreekt een noodzakelijke schakel binnen de bestuursrechtelijke motivering van zwaardere maatregelen.

Juist bij particuliere houtstook ontstaat hierbij een fundamenteel bestuursrechtelijk probleem. Om het effect van spoor-0 objectief te kunnen beoordelen, moet een gemeente beschikken over betrouwbare lokale nulmetingen en monitoringsgegevens.

Daarbij ontstaan meerdere bottlenecks:

Diffuse achtergrondbronnen

Fijnstofconcentraties bestaan uit een optelsom van vele bronnen, waaronder verkeer, industrie, landbouw, buitenlandse emissies en achtergrondconcentraties. Daardoor is het moeilijk om het specifieke effect van particuliere houtstook lokaal te isoleren.

Het ontbreken van perceelgerichte meetstructuren

Voor particuliere houtstook bestaan geen praktisch uitvoerbare systemen waarmee structureel en objectief op wijk- of perceelniveau kan worden vastgesteld welke bijdrage afzonderlijke maatregelen daadwerkelijk hebben geleverd.

Zonder deze meetstructuur kan een gemeente niet objectief aantonen dat spoor-0 lokaal heeft gefaald.

Het ontbreken van een objectieve evaluatie van spoor-0 heeft directe gevolgen voor de evenredigheidstoets (art. 3:4 lid 2 Awb).

Wanneer niet feitelijk kan worden onderbouwd dat minder ingrijpende maatregelen onvoldoende effect hebben gehad, ontstaat een fundamenteel probleem bij het motiveren van:

• de noodzaak van een generieke maatregel;

• de geschiktheid van het verbod;

• en de proportionaliteit van de beperking voor burgers.

Daardoor stuiten generieke houtstookrestricties binnen het huidige wettelijke en technische kader op fundamentele bestuursrechtelijke motiveringsproblemen.

De bestuursrechtelijke analyse laat zien dat het verplicht doorlopen en objectief evalueren van spoor-0 een essentiële voorwaarde vormt binnen de evenredigheidstoets nieuwe stijl.

Omdat bij particuliere houtstook geen betrouwbare lokale meet- en monitoringsstructuur beschikbaar is, ontstaat een fundamenteel probleem bij het objectief aantonen dat minder ingrijpende maatregelen lokaal onvoldoende effect hebben gehad.

Zonder deze feitelijke onderbouwing ontbreekt de noodzakelijke basis voor generieke dwingende maatregelen binnen het omgevingsplan.