Overlast en hinder bij houtstook: APV, Omgevingswet en bestuursrechtelijke bevoegdheidsgrenzen

Bij de aanpak van overlast door particuliere houtstook ontstaat binnen gemeentelijk beleid regelmatig discussie over de verhouding tussen de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en de Omgevingswet. In diverse beleidsnota’s wordt voorgesteld om rook-, roet- en geurhinder via de APV te reguleren.

Een systematische bestuursrechtelijke analyse laat echter zien dat emissiegerelateerde hinder binnen het wettelijke stelsel primair onder het omgevingsrecht valt. Zodra hinder rechtstreeks voortvloeit uit emissies in de fysieke leefomgeving, ontstaan fundamentele vragen rond bevoegdheidsverdeling, doorkruising van hogere regelgeving en de toepasselijkheid van de APV.

Het bestuursrecht kent een strikte taakverdeling tussen verschillende wettelijke stelsels. Met de invoering van de Omgevingswet is de verhouding tussen milieuregelgeving en de APV verder afgebakend.

Het emissiedomein van de Omgevingswet

De Omgevingswet regelt integraal de fysieke leefomgeving, waaronder luchtkwaliteit, emissiebeheersing en milieubelastende activiteiten. Hinder door particuliere houtstook ontstaat rechtstreeks door emissies van rookgassen, geurstoffen en fijnstof, waardoor deze problematiek in hoofdzaak binnen het omgevingsrecht valt.

De beperkte reikwijdte van de APV

De APV is bedoeld voor onderwerpen rond openbare orde, openbare veiligheid en directe leefbaarheidsvraagstukken, zoals parkeeroverlast, zwerfafval of acuut brandgevaar. De APV bezit geen zelfstandige milieurechtelijke grondslag voor het normeren van emissiekwaliteit of luchtgerelateerde milieubelasting.

Wanneer gemeenten emissiegerelateerde hinder via de APV proberen te reguleren, ontstaat spanning met de systematiek van de Omgevingswet.

Omzeiling van omgevingsrechtelijke waarborgen

De Omgevingswet stelt zware eisen aan lokale risicoanalyses, monitoring, proportionaliteit en het aantoonbaar doorlopen van minder ingrijpende maatregelen (spoor-0). Wanneer vergelijkbare emissievraagstukken via de APV worden gereguleerd, worden deze omgevingsrechtelijke waarborgen feitelijk doorkruist.

Spanningen met hogere regelgeving

Vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State laat zien dat lagere regelgeving de systematiek en waarborgen van hogere bijzondere wetgeving niet mag ondermijnen. Zodra een APV-bepaling materieel wordt ingezet voor emissiebeheersing of luchtkwaliteitsregulering, ontstaat een fundamenteel bestuursrechtelijk bevoegdheidsprobleem.

De bestuursrechtelijke analyse laat zien dat emissiegerelateerde hinder door particuliere houtstook binnen het wettelijke stelsel primair behoort tot het domein van de Omgevingswet. Wanneer vergelijkbare emissievraagstukken via de APV worden gereguleerd, ontstaan fundamentele spanningen met de bevoegdheidsverdeling, de omgevingsrechtelijke waarborgen en de systematiek van hogere regelgeving.

Daarnaast vormen het ontbreken van objectieve emissienormen en de beperkte mogelijkheden voor perceelgerichte bewijsvoering fundamentele beperkingen voor bestuursrechtelijke handhaving via de APV-route.