De (specifieke) zorgplicht onder de Omgevingswet: reikwijdte en handhavingsgrenzen

De wetgever heeft de reikwijdte van de specifieke zorgplicht in de Memorie van Toelichting (paragraaf 7.1.2) expliciet omschreven als een repressief vangnetinstrument. Het instrument is bedoeld voor situaties waarin concrete individuele handelingen leiden tot evidente nadelige gevolgen die niet reeds door uitgewerkte regels worden afgedekt.

De zorgplicht vereist daarmee per definitie een situatie-afhankelijke beoordeling achteraf. Het instrument mist de eigenschappen van een vooraf objectief begrensd normenkader en leent zich daardoor niet voor generieke, gebiedsgerichte of tijdelijke gebruiksverboden zonder voorafgaande normering.

Om de specifieke en algemene zorgplicht rechtmatig te kunnen handhaven bij particuliere houtstook, verlangt het bestuursrecht een sluitende causale onderbouwing. Daarbij ontstaat een fundamenteel onderscheid tussen twee afzonderlijke handhavingsroutes:

De gezondheidsroute

Handhaving op basis van algemene gezondheidsrisico’s (zoals fijnstof of PM2.5) vereist een lokale risicoanalyse die blootstelling en causaliteit op perceelniveau objectiveert. Omdat fijnstof afkomstig is uit meerdere diffuse bronnen, is de individuele bijdrage van één stoker bestuursrechtelijk moeilijk objectief te isoleren.

De hinderroute

Handhaving op basis van feitelijke rook- of geuroverlast is uitsluitend mogelijk wanneer sprake is van een concrete individuele situatie waarbij daadwerkelijk wordt gestookt, ter plaatse acute hinder wordt vastgesteld en de betreffende stoker voorafgaand is gewaarschuwd.

Het inzetten van de zorgplicht als verkapt generiek verbodskader doorbreekt de bestuursrechtelijke systematiek van subsidiariteit en evenredigheid. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State — waaronder de Harderwijk-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2022:1441) — moet de overheid aantonen dat minder ingrijpende maatregelen eerst aantoonbaar zijn onderzocht en lokaal onvoldoende effect hebben gehad.

Omdat gemeenten niet beschikken over objectieve lokale nulmetingen, ontbreekt een directe feitelijke basis om het effect van een preventief voortraject (spoor-0) lokaal te evalueren. Daardoor ontstaat een fundamenteel probleem bij het onderbouwen van de proportionaliteit van dwingende handhavingsmaatregelen op basis van de specifieke zorgplicht.

de zorgplicht kan niet gebruikt worden om te regulieren of, waar, wanneer er wel of niet gestookt mag worden. De zorgplicht kan wel gebruikt worden om op te treden bij overlast maar dus als er gestookt wordt, als er aantoonbaar te veel overlast ontstaat en de stoker, ondanks tips en waarschuwingen, overlast blijft geven.

De zorgplicht binnen de Omgevingswet is bedoeld als vangnet voor concrete situaties waarin feitelijke hinder of gevaar ontstaat. De zorgplicht bevat geen zelfstandige grenswaarden, beoordelingsmethoden of generieke gedragsnormen voor houtstook.

Daardoor ontstaat juridisch een belangrijk onderscheid tussen:

• casusgerichte toepassing bij concrete hinder,
  en:
• gebruik als vooraf normerend instrument voor gemeentebreed beleid of generieke gebruiksbeperkingen.

Voor generieke regulering van houtstook zijn kenbare en toetsbare normen, lokale onderbouwing, proportionaliteit en een volledige evenredigheidstoets vereist. De zorgplicht voorziet daar op zichzelf niet in.

De zorgplicht kan daarom wel een rol spelen bij individuele en concreet onderbouwde situaties, maar vormt geen zelfstandig normenkader voor algemene gemeentelijke verboden, tijdsvakken of generieke stookbeperkingen.