De Activiteitenregeling en het Bal: wetstechnische kaders en decentrale regelgevingsbevoegdheid

Binnen het stelsel van de Omgevingswet hebben gemeenten de bevoegdheid om lokale regels op te stellen voor milieubelastende activiteiten binnen het omgevingsplan. In diverse beleidsdiscussies wordt overwogen om via zulke specifieke activiteitenregels dwingende voorschriften of beperkingen op te leggen aan het gebruik van particuliere houtkachels.

Een systematische bestuursrechtelijke en Europeesrechtelijke analyse laat zien dat de decentrale regelgevingsbevoegdheid onder het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) strikt is begrensd en direct raakt aan Europese marktregels, waardoor dit instrument in de praktijk op fundamentele juridische beperkingen stuit.

De Omgevingswet delegeert de regulering van milieubelastende activiteiten in belangrijke mate naar het landelijke niveau via het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Voor particuliere handelingen gelden binnen deze systematiek specifieke wetstechnische grenzen.

De landelijke harmonisatie

Het Bal kiest bewust voor landelijke harmonisatie van milieuregels voor particuliere, niet-bedrijfsmatige activiteiten. Daarmee wordt voorkomen dat burgers worden geconfronteerd met een willekeurige lappendeken aan lokale verboden en voorschriften voor alledaagse handelingen.

Strikte begrenzing van decentrale ruimte

Hoewel gemeenten via het omgevingsplan in beperkte mate aanvullende regels kunnen stellen, mag lokaal maatwerk de landelijke systematiek van het Bal niet doorkruisen. Een activiteit die landelijk is gereguleerd of toegestaan kan daardoor niet zonder specifieke onderbouwing lokaal feitelijk worden uitgesloten via een verkapt verbodskader.

Net als bij gebiedsgerichte maatregelen activeert een lokale activiteitenregel die het gebruik van goedgekeurde houtkachels beperkt direct het Europese recht. Toestellen die rechtmatig op de markt zijn gebracht onder de Europese Ecodesign-richtlijn vallen onder de bescherming van het vrije verkeer van goederen binnen de Europese interne markt.

Belemmering van het vrije verkeer van goederen

Een lokale activiteitenregel die aanvullende technische eisen stelt of het gebruik van CE-gemarkeerde toestellen feitelijk onmogelijk maakt, kan functioneren als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking (art. 34 VWEU).

De proportionaliteitstoets van artikel 36 VWEU

Artikel 36 VWEU staat beperkingen uitsluitend toe wanneer deze noodzakelijk, geschikt en proportioneel zijn ter bescherming van zwaarwegende belangen, zoals de volksgezondheid. Zonder objectieve lokale risicoanalyse en specifieke nulmeting ontstaat een fundamenteel probleem bij het Europeesrechtelijk onderbouwen van de noodzaak en effectiviteit van lokale afwijkingen van het geharmoniseerde systeem.

Om een lokale activiteitenregel bestuursrechtelijk te kunnen handhaven, verlangt artikel 3:2 Awb dat een overtreding wordt gebaseerd op objectieve en controleerbare feiten. Bij particuliere houtstook ontstaan daarbij fundamentele handhavingsproblemen.

Het ontbreken van objectieve procesnormen

Een activiteitenregel vereist duidelijke en meetbare parameters, zoals emissiewaarden of uitstootnormen. Voor particuliere schoorstenen bestaan echter geen betrouwbare, continue en wettelijk erkende meetmethoden waarmee een overtreding op perceelniveau objectief kan worden vastgesteld.

De beperking van inspectiebevoegdheden

Handhaving van een activiteitenregel mag niet leiden tot willekeurige inbreuken op de rechten van burgers. Het controleren van feitelijk stookgedrag, brandstofkwaliteit of installatietoestand binnen particuliere woningen is zonder expliciete wettelijke bevoegdheid en toestemming van de bewoner juridisch sterk begrensd.

Wanneer een gemeente via lokale activiteitenregels dwingende beperkingen oplegt, moet zij binnen de evenredigheidstoets aantonen dat deze maatregelen noodzakelijk en proportioneel zijn. Het ontbreken van een objectieve lokale meet- en bewijsstructuur betekent daarbij dat:

• de geschiktheid van de maatregel om de lokale luchtkwaliteit aantoonbaar te verbeteren moeilijk objectief kan worden onderbouwd;
• niet aantoonbaar kan worden gemaakt dat minder ingrijpende maatregelen uit het preventieve voortraject (spoor-0) lokaal onvoldoende effect hebben gehad;
• en fundamentele spanning ontstaat met de rechtszekerheid van burgers die rechtmatig gebruikmaken van Europees goedgekeurde en gecertificeerde toestellen.

Zonder een sluitende onderbouwing die zowel de landelijke systematiek van het Bal als de Europese proportionaliteitstoets respecteert, ontstaat een fundamenteel motiveringsprobleem binnen bestuursrechtelijke toetsing.

De bestuursrechtelijke en Europeesrechtelijke analyse laat zien dat lokale activiteitenregels voor particuliere houtstook binnen het huidige wettelijke kader stuiten op de harmoniserende werking van het Bal en de Europese marktregels (art. 34–36 VWEU). Het ontbreken van objectieve lokale meetmethoden, de beperkte handhaafbaarheid binnen particuliere woningen en de bescherming van CE-gemarkeerde Ecodesign-toestellen vormen daarbij fundamentele beperkingen voor de juridische uitvoerbaarheid van decentrale activiteitenregels binnen het omgevingsplan.